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固廢資源化處理行業(yè)管理體制、發(fā)展因素、地域性特點(diǎn)分析
思瀚產(chǎn)業(yè)研究院 深高速    2024-05-23

1、固廢資源化處理行業(yè)概況

固廢資源化處理，全稱固體廢棄物資源化處理，通常是指物理、化學(xué)、生物、物化及生化方法把固體廢物轉(zhuǎn)化為適于運(yùn)輸、貯存、利用或處置的資源的過程，固廢資源化處理的目標(biāo)是無害化、減量化、資源化。

隨著環(huán)境污染問題的日益突出，我國固廢資源化處理行業(yè)進(jìn)入了高速發(fā)展時(shí)期。2022 年的政府工作報(bào)告將“持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)綠色低碳發(fā)展”列為年度重點(diǎn)工作之一，有機(jī)廢棄物資源化處理成為構(gòu)建生態(tài)文明體系的重要抓手。

國家發(fā)改委發(fā)布的《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》提出：到 2025 年底，全國城市生活垃圾資源化利用率達(dá)到 60%左右。生活垃圾分類收運(yùn)能力達(dá)到 70 萬噸/日左右，基本滿足地級(jí)及以上城市生活垃圾分類收集、分類轉(zhuǎn)運(yùn)、分類處理需求，并對(duì)有序開展廚余垃圾處理設(shè)施建設(shè)等提出了要求。

2021 年 12 月生態(tài)環(huán)境部等 18個(gè)部門和單位聯(lián)合印發(fā)《“十四五”時(shí)期“無廢城市”建設(shè)工作方案》，提出“推動(dòng) 100 個(gè)左右地級(jí)及以上城市開展‘無廢城市’建設(shè)”；2022 年 4 月，生態(tài)環(huán)境部公布“十四五”時(shí)期“無廢城市”建設(shè)名單，試點(diǎn)城市擴(kuò)大到 100 多個(gè)城市和地區(qū)，將從城市整體層面深化固體廢物綜合管理改革。

近年來，全國城市年度生活垃圾無害化處理量與無害化處理能力整體呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，如下圖所示：

根據(jù)中國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至 2022 年底，全國 297個(gè)地級(jí)及以上城市居民小區(qū)垃圾分類平均覆蓋率達(dá)到 82.5%，人人參與垃圾分類的良好氛圍正在逐步形成；生活垃圾日處理能力達(dá)到 53 萬噸，焚燒處理能力占比 77.6%，城市生活垃圾資源化利用水平實(shí)現(xiàn)較大提升。

隨著政策的實(shí)施和標(biāo)準(zhǔn)的推行，固廢資源化處理行業(yè)正逐步成為環(huán)保行業(yè)核心組成部分，產(chǎn)業(yè)面臨重大市場(chǎng)機(jī)遇。我國對(duì)固廢資源化處理行業(yè)的投資力度也逐漸加大，其中主要投資于生活垃圾無害化處理、工業(yè)固廢及醫(yī)療廢物的綜合利用和危險(xiǎn)廢物集中處置三大領(lǐng)域。目前我國的固廢資源化處理行業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度和市場(chǎng)集中度仍然較低，與行業(yè)規(guī)劃要求存在較大產(chǎn)能缺口，隨著國家“無廢城市”建設(shè)的推進(jìn)，以及垃圾分類政策的下沉，固廢資源化處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展正在進(jìn)入高速增長(zhǎng)階段。

2、固廢資源化處理行業(yè)管理體制及主要政策

（1）固廢資源化處理行業(yè)管理體制

我國固廢資源化處理行業(yè)主管部門為各級(jí)環(huán)保主管部門。生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)對(duì)全國固廢資源化處理工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，各級(jí)地方環(huán)保主管部門負(fù)責(zé)對(duì)本行政轄區(qū)內(nèi)的固廢資源化處理工作實(shí)施具體監(jiān)督管理，其他行政管理部門配合監(jiān)管。

（2）固廢資源化處理行業(yè)主要政策法規(guī)

關(guān)于固廢資源化處理行業(yè)，我國頒布了一系列法規(guī)政策，主要如下：鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，激發(fā)民間《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè) 投資活力，保障社會(huì)公共利益和公共安2024 年 4 月 特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》 國家發(fā)改委等 全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展；特許經(jīng)營(yíng)期限原則上不超過 40 年，投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)延長(zhǎng)，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。

《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，切2023 年 11 月 社會(huì)資本合作新機(jī)制的 國家發(fā)改委、財(cái) 實(shí)激發(fā)民間投資活力，國家發(fā)展改革委、指導(dǎo)意見》 政部 財(cái)政部就規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制提出的指導(dǎo)意見

2025 年城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要目標(biāo)：

國家發(fā)改委、生 “生活垃圾處理。生活垃圾分類收運(yùn)能力《關(guān)于加快推進(jìn)城鎮(zhèn)環(huán) 態(tài)環(huán)境部、住建 達(dá)到 70 萬噸/日左右，城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒2022 年 1 月 境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo) 部、國家衛(wèi)生健 處理能力達(dá)到 80 萬噸/日左右。城市生活意見》 康委 垃圾資源化利用率達(dá)到 60%左右，城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理能力比重達(dá)到 65%左右”

推動(dòng) 100 個(gè)左右地級(jí)及以上城市開展“無廢城市”建設(shè)，到 2025 年，“無廢城市”《“十四五”時(shí)期“無 生態(tài)環(huán)境部等 固體廢物產(chǎn)生強(qiáng)度較快下降，綜合利用水2021 年 12 月 廢城市”建設(shè)工作方 18 個(gè)部門和 平顯著提升，無害化處置能力有效保障，案》 單位 減污降碳協(xié)同增效作用充分發(fā)揮，基本實(shí)現(xiàn)固體廢物管理信息“一張網(wǎng)”，“無廢”理念得到廣泛認(rèn)同，固體廢物治理體系和治理能力得到明顯提升

《關(guān)于推進(jìn)非居民廚余 推行廚余垃圾計(jì)量收費(fèi)，逐步建立非居民2021 年 7 月 垃圾處理計(jì)量收費(fèi)的指 國家發(fā)改委、住 廚余垃圾定額管理和超定額累進(jìn)加價(jià)機(jī)導(dǎo)意見》 建部 制，加快理順非居民廚余垃圾收集、運(yùn)輸、處理管理體制和運(yùn)行機(jī)制等

確定“十四五”時(shí)期生活垃圾分類和處《“十四五”城鎮(zhèn)生活 國家發(fā)改委、住 理設(shè)施建設(shè)的總體要求及主要任務(wù)，對(duì)未2021 年 5 月 垃圾分類和處理設(shè)施發(fā) 建部 來垃圾資源化利用率、垃圾分類收運(yùn)能展規(guī)劃》 力、垃圾焚燒處理能力提出明確要求，全面推進(jìn)生活垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)

自 2021 年 1 月 1 日起，規(guī)劃內(nèi)已核準(zhǔn)未開工、新核準(zhǔn)的生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目全部通過國家發(fā)展改革 競(jìng)爭(zhēng)方式配置自 2021 年起，新納入補(bǔ)貼2020 年 9 月 《完善生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目 委、財(cái)政部、國 范圍的項(xiàng)目（包括 2020 年已并網(wǎng)但未納建設(shè)運(yùn)行的實(shí)施方案》 家能源局 入當(dāng)年補(bǔ)貼規(guī)模的項(xiàng)目及 2021 年起新并網(wǎng)納入補(bǔ)貼規(guī)模的項(xiàng)目）補(bǔ)貼資金由中央地方共同承擔(dān)，更好的支持和促進(jìn)生物質(zhì)

4、影響固廢資源化處理行業(yè)發(fā)展的因素

（1）有利因素

1）國家產(chǎn)業(yè)政策及規(guī)劃的支持

國家發(fā)布的一系列產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)劃為固廢資源化處理行業(yè)指明了發(fā)展方向和目標(biāo)。國家發(fā)改委發(fā)布的《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》提出：到 2025年底，全國城市生活垃圾資源化利用率達(dá)到 60%左右；生活垃圾分類收運(yùn)能力達(dá)到 70萬噸/日左右，基本滿足地級(jí)及以上城市生活垃圾分類收集、分類轉(zhuǎn)運(yùn)、分類處理需求，并對(duì)有序開展廚余垃圾處理設(shè)施建設(shè)等提出了要求。

“十四五”以來，國家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部等部委就減污降碳、固體廢棄物綜合利用等密集出臺(tái)了一系列政策，提出通過固體廢物減量化、資源化、無害化，助力減污降碳協(xié)同增效。此外，2022 年以來國家相關(guān)部委還就“無廢城市”建設(shè)、生活垃圾的分類管理、收費(fèi)機(jī)制等發(fā)布了相關(guān)文件。

2）碳中和背景下，市場(chǎng)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、技術(shù)水平不斷提高

在低碳化進(jìn)程的帶動(dòng)下，我國的固廢資源化處理行業(yè)呈現(xiàn)市場(chǎng)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、硬件設(shè)施及處理技術(shù)水平不斷升級(jí)、資源化利用率持續(xù)提高的發(fā)展趨勢(shì)?！笆奈濉币詠恚诠虖U產(chǎn)生量持續(xù)增加、固廢處理技術(shù)不斷革新以及環(huán)保投資額擴(kuò)大等因素的帶動(dòng)下，我國固廢處理行業(yè)發(fā)展進(jìn)入快車道，據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院等專業(yè)機(jī)構(gòu)測(cè)算，預(yù)計(jì) 2027 年我國年固廢處理量有望達(dá)到 130 億噸，2022-2027 年復(fù)合增長(zhǎng)率約為 3.6%。

（2）不利因素

1）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈

近年來，我國固廢資源化處理行業(yè)快速發(fā)展，行業(yè)新進(jìn)投資者日漸增多。該行業(yè)一般采用政府特許經(jīng)營(yíng)的方式實(shí)施，受資源及環(huán)境等因素的影響，地方政府一般根據(jù)當(dāng)?shù)赜袡C(jī)廢棄物產(chǎn)生量規(guī)劃適當(dāng)規(guī)模的處理廠，并授予經(jīng)營(yíng)者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。由于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)具有排他性及具有較強(qiáng)的稀缺性。因此，行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，導(dǎo)致行業(yè)利潤(rùn)空間受到一定影響。

2）“鄰避效應(yīng)”依然突出

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民群眾健康意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的不斷提高，垃圾廢棄物處理過程中產(chǎn)生的惡臭、硫化物、氮氧化物等污染物受到民眾的廣泛關(guān)注。由于部分民眾對(duì)垃圾處理等的認(rèn)識(shí)不足，容易對(duì)所在地區(qū)建設(shè)垃圾廢棄物處理項(xiàng)目產(chǎn)生抵觸情緒。雖然我國近年來不斷加強(qiáng)垃圾處理宣傳教育，并執(zhí)行嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，但我國固廢資源化處理行業(yè)等環(huán)保行業(yè)“鄰避效應(yīng)”依然突出，阻撓項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的情況時(shí)有發(fā)生，并在一定程度上制約了行業(yè)的快速發(fā)展。

3）新項(xiàng)目拓展和市場(chǎng)開拓受到較大限制

按照《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》的通知（2023），特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）的垃圾固廢處理應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股，對(duì)國有控股企業(yè)而言，新項(xiàng)目拓展和市場(chǎng)開拓受到較大限制。

5、固廢資源化處理行業(yè)的周期性、季節(jié)性和區(qū)域性

（1）周期性、季節(jié)性

我國固廢資源化處理行業(yè)企業(yè)一般通過取得長(zhǎng)期穩(wěn)定的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)開展業(yè)務(wù)，其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)具有穩(wěn)定性、持續(xù)性的特點(diǎn)?？傮w上，固廢資源化處理行業(yè)的垃圾處理量在全年分布整體較為穩(wěn)定，不存在明顯的周期性、季節(jié)性特征。

（2）區(qū)域性

固廢資源化處理行業(yè)具有明顯的地域性。固廢資源化處理行業(yè)采用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)模式，固廢資源化處理項(xiàng)目一般只能處理所在地的垃圾等，因此固廢資源化處理行業(yè)企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入分布具有一定的地域集中的特點(diǎn)。

6、進(jìn)入固廢資源化處理行業(yè)的主要壁壘

（1）資金壁壘

固廢資源化處理行業(yè)的項(xiàng)目具有投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回收期長(zhǎng)等特點(diǎn)，存在較高的資金壁壘。

（2）區(qū)域壁壘

固廢資源化處理項(xiàng)目一般采用政府特許經(jīng)營(yíng)模式且期限普遍較長(zhǎng)，該等特許經(jīng)營(yíng)權(quán)在許可區(qū)域內(nèi)具有一定排他性，即一般要求在指定區(qū)域內(nèi)提供垃圾處理服務(wù)。并且，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予方往往協(xié)議約定區(qū)域內(nèi)后續(xù)垃圾處理能力擴(kuò)建亦優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營(yíng)被授予企業(yè)，構(gòu)成垃圾處理行業(yè)的地域壟斷特征，其他企業(yè)存在較大難度進(jìn)入該等區(qū)域，由此圍繞特許經(jīng)營(yíng)權(quán)形成區(qū)域壁壘。

（3）管理能力壁壘

固廢資源化處理是一門實(shí)踐性較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，對(duì)安全、環(huán)保、運(yùn)營(yíng)等資質(zhì)和管理水平要求較高，項(xiàng)目管理能力需要經(jīng)過長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)積累。對(duì)行業(yè)運(yùn)行規(guī)律和發(fā)展模式的理解是進(jìn)入固廢資源化處理行業(yè)的基本前提，項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)不足成為潛在進(jìn)入者面臨的主要壁壘之一。

（4）技術(shù)壁壘

固廢資源化處理技術(shù)結(jié)合了物理、化學(xué)和生物等學(xué)科技術(shù)，具有技術(shù)復(fù)合型的特點(diǎn)，對(duì)行業(yè)潛在進(jìn)入者構(gòu)成了較高的技術(shù)壁壘。