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政府類(lèi)基金行業(yè)政策環(huán)境、發(fā)展趨勢(shì)及競(jìng)爭(zhēng)格局
思瀚產(chǎn)業(yè)研究院    2024-03-12

（1）行業(yè)主管部門(mén)及政策環(huán)境

近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)多項(xiàng)有利于政府引導(dǎo)基金發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。2014 年 5 月21 日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出成倍擴(kuò)大中央財(cái)政新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)資金規(guī)模。2015 年 1 月 14 日，主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定設(shè)立國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

從國(guó)務(wù)院會(huì)議精神來(lái)看，未來(lái)引導(dǎo)基金的規(guī)模有望進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)于提高創(chuàng)投引導(dǎo)基金對(duì)當(dāng)?shù)匦屡d產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)作用將有著十分重要的意義。在國(guó)家政策的積極推動(dòng)下，各個(gè)地方政府陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策并成立了專(zhuān)項(xiàng)基金，我國(guó)的政府引導(dǎo)基金發(fā)展如火如荼。

2020 年，財(cái)政部文件《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理提高財(cái)政出資效益的通知》指出，近年來(lái)，各級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立的政府投資基金已經(jīng)形成較大規(guī)模，對(duì)創(chuàng)新財(cái)政資金使用、引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、撬動(dòng)社會(huì)資本投入發(fā)揮了重要作用。

但同時(shí)一些基金也存在政策目標(biāo)重復(fù)、資金閑置和碎片化等問(wèn)題，需要進(jìn)一步強(qiáng)化政府預(yù)算對(duì)財(cái)政出資的約束，著力提升政府投資基金使用效能，實(shí)施政府投資基金全過(guò)程績(jī)效管理，健全政府投資基金退出機(jī)制等。以此進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)設(shè)立基金或注資的預(yù)算約束，提高財(cái)政出資效益，促進(jìn)基金有序運(yùn)行。

2021 年以來(lái)，福建、浙江、重慶、貴州等地陸續(xù)開(kāi)始政府引導(dǎo)基金整合的嘗試與探索。2021年 7 月，浙江省出臺(tái)《浙江省產(chǎn)業(yè)基金管理辦法》，將原省轉(zhuǎn)型升級(jí)產(chǎn)業(yè)基金、省鄉(xiāng)村振興投資基金、省農(nóng)產(chǎn)品流通基金整合組建成省產(chǎn)業(yè)基金統(tǒng)一運(yùn)作；2021年 8 月，福建省發(fā)布《福建省級(jí)政府投資基金設(shè)立方案》，擬整合 6 只基金，以支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、中小企業(yè)發(fā)展，以及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域；

2021 年 12 月 24 日，上?？苿?chuàng)集團(tuán)與浦東科創(chuàng)集團(tuán)進(jìn)行聯(lián)合重組，以股權(quán)為紐帶，將浦東科創(chuàng)集團(tuán) 51%股權(quán)由浦東新區(qū)國(guó)資委劃入上?？苿?chuàng)集團(tuán)，組建形成新上?？苿?chuàng)集團(tuán)，預(yù)計(jì)管理規(guī)模將超過(guò) 1,200 億元，累計(jì)直接投資項(xiàng)目超過(guò) 360 家，參股創(chuàng)投基金超過(guò) 160 家，參股基金投資項(xiàng)目超過(guò) 1,800 家，培育科創(chuàng)板上市企業(yè) 51 家。地方政府通過(guò)統(tǒng)籌管理、歸集分散資金、聚集投資重心等方式對(duì)政府引導(dǎo)基金進(jìn)行優(yōu)化整合，可有效加強(qiáng)政府資金政策效果，從而提升政府資金使用效益。

（2）行業(yè)發(fā)展概況

經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)調(diào)整，政府引導(dǎo)基金發(fā)揮效能。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。積極培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、鼓勵(lì)中小企業(yè)特別是科技類(lèi)企業(yè)的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)成為加快我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要舉措。政府引導(dǎo)基金作為財(cái)政支出的創(chuàng)新方式之一，以扶持區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展為使命和責(zé)任，在培育新經(jīng)濟(jì)、新動(dòng)能方面扮演著越來(lái)越重要的角色。

政府引導(dǎo)基金除了為市場(chǎng)提供了一個(gè)資金來(lái)源渠道之外，還能通過(guò)政府信用吸引民間資本、國(guó)外資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，同時(shí)也能通過(guò)設(shè)計(jì)相應(yīng)的“讓利機(jī)制”，吸引保險(xiǎn)資金、社保資金等機(jī)構(gòu)投資者的資金進(jìn)入投資領(lǐng)域，降低其資本風(fēng)險(xiǎn)。政府引導(dǎo)基金一方面通過(guò)杠桿比例放大財(cái)政扶持資金，以市場(chǎng)化運(yùn)作方式投入到技改、技術(shù)進(jìn)步和科研開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)化等方面，加大產(chǎn)業(yè)重組、企業(yè)并購(gòu)力度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置。另一方面能夠順應(yīng)國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策與方向，使注入行業(yè)的資本有更高的利用率，保證了行業(yè)在后期發(fā)展中具備較強(qiáng)的生命力。

（3）行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)

在國(guó)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的背景下，引導(dǎo)基金作為政府推動(dòng)私募股權(quán)投資市場(chǎng)發(fā)展從而促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要工具，已經(jīng)成為中國(guó)股權(quán)投資市場(chǎng)不可或缺的投資者。自 2015 年 12 月財(cái)政部發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕210號(hào)）以來(lái)，我國(guó)政府引導(dǎo)基金出現(xiàn)了井噴式發(fā)展。除傳統(tǒng)的環(huán)渤海地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)及珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以外，湖南、湖北、江西、安徽、河南等中部和內(nèi)陸地區(qū)設(shè)立政府引導(dǎo)基金的熱情同樣高漲，西部偏遠(yuǎn)地區(qū)也逐漸開(kāi)始進(jìn)行設(shè)立政府引導(dǎo)基金的嘗試，政府引導(dǎo)基金進(jìn)入了一個(gè)躍進(jìn)式的發(fā)展新階段。

根據(jù)清科研究中心統(tǒng)計(jì)，截至 2021 年末，國(guó)內(nèi)共設(shè)立 1,988 支政府引導(dǎo)基金，目標(biāo)規(guī)模 12.45 萬(wàn)億元人民幣，已到位規(guī)模 6.16 萬(wàn)億元人民幣，資金到位率約 49.48%。整體來(lái)看，我國(guó)引導(dǎo)基金的設(shè)立步伐和資金到位均有所放緩，引導(dǎo)基金發(fā)展進(jìn)入存量?jī)?yōu)化階段。

2021 年新設(shè)引導(dǎo)基金 115 支，基金目標(biāo)規(guī)模 6,613.62億元人民幣，已到位規(guī)模 3,831.95 億元人民幣。2021 年，我國(guó)設(shè)立的政府引導(dǎo)基金中地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)居多，引導(dǎo)基金設(shè)立級(jí)別呈現(xiàn)下沉式特點(diǎn)，更多的地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)引導(dǎo)基金設(shè)立定位更加聚焦特定領(lǐng)域。

2021 年，地市級(jí)引導(dǎo)基金新設(shè)最多，數(shù)量達(dá) 52 支，目標(biāo)規(guī)模 2,515.54 億元，已到位規(guī)模 1,247.29 億元。國(guó)家級(jí)政府引導(dǎo)基金中國(guó)國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金二期設(shè)立，聚焦國(guó)有企業(yè)改革，大力培育戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)等。

（4）行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局

2021 年，我國(guó)設(shè)立的政府引導(dǎo)基金主要以產(chǎn)業(yè)基金為主，投資領(lǐng)域以高端制造業(yè)、生物醫(yī)藥、新能源等戰(zhàn)略新興領(lǐng)域?yàn)橹?。從?shí)際操作來(lái)看，我國(guó)政府引導(dǎo)基金的運(yùn)作主要可以劃分為創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資引導(dǎo)基金三大類(lèi)型。

創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金主要是指通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)，進(jìn)而帶動(dòng)社會(huì)資本支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和支持中小企業(yè)發(fā)展；產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金主要是指以扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為方向，培育新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)企業(yè)做大做強(qiáng)的政府引導(dǎo)基金；基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資引導(dǎo)基金主要是支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。截至 2021 年末，我國(guó)政府引導(dǎo)基金總體數(shù)量仍以地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)居多。部分下級(jí)政府引導(dǎo)基金逐漸申請(qǐng)上級(jí)政府引導(dǎo)金的出資，形成上下聯(lián)動(dòng)模式。

中央層面，政府引導(dǎo)基金設(shè)立的步伐不減。繼 2015 年決定設(shè)立 400 億國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和 600 億國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金后，2016 年接連設(shè)立了多只規(guī)模超千億的政府引導(dǎo)基金。2017 年 5 月 9 日，規(guī)模近 180 億元的國(guó)投創(chuàng)合國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金正式揭牌，標(biāo)志著作為國(guó)家級(jí)政策性創(chuàng)投母基金完成募集工作，將順利展開(kāi)投資運(yùn)營(yíng)。

而在省級(jí)層面，大部分省級(jí)政府都已經(jīng)設(shè)立引導(dǎo)基金，北京市、上海市、天津市和重慶市四個(gè)直轄市在引導(dǎo)基金設(shè)立方面屬于前列。同時(shí)，政府引導(dǎo)基金目前已經(jīng)擴(kuò)延至地級(jí)市、區(qū)縣及開(kāi)發(fā)區(qū)等層面，如蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等。

2021 年，政府引導(dǎo)基金新設(shè)立 99 支產(chǎn)業(yè)基金、11 支創(chuàng)投基金和 5 支 PPP 基金，從扶持方向來(lái)看，新設(shè)立的產(chǎn)業(yè)基金圍繞新興產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療、生態(tài)價(jià)值、文化、扶貧、人才建設(shè)等方向。2022 年上半年，我國(guó)區(qū)縣級(jí)和地市級(jí)政府引導(dǎo)基金數(shù)量占比分別為 50%、33%。

2022 年以來(lái)，多地政府在設(shè)立引導(dǎo)基金時(shí)不再局限于委托當(dāng)?shù)亟鹑陬?lèi)國(guó)企作為基金管理人，而是主動(dòng)在外地尋找具有先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)，這一做法可以幫助地方政府從專(zhuān)業(yè)角度來(lái)挑選合適的 GP 來(lái)管理子基金，更好地監(jiān)督子基金管理人對(duì)母基金各項(xiàng)規(guī)定要求的執(zhí)行情況，更合理地設(shè)計(jì)引導(dǎo)基金制度條款。