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城中村改造為本輪地產(chǎn)核心政策之一，與棚改、舊改各有側(cè)重
思瀚產(chǎn)業(yè)研究院    2024-11-04

1、城中村改造為本輪地產(chǎn)核心政策之一，與棚改、舊改各有側(cè)重

城中村為位于城市中心區(qū)域、土地性質(zhì)仍為集體所有、但已被城市化進(jìn)程包圍的建成區(qū)。城中村指位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)失去或者基本失去耕地，實行村民自治和農(nóng)村集體所有制的建成區(qū)域，以及集體土地已征為國有、已完成撤村改制，但原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位及原村民保留使用的低效建設(shè)用地范圍內(nèi)的建成區(qū)域。

城中村改造屬于城市更新范疇，改造對象、改造模式、安置方式逐步明確。2021年 3 月“十四五”規(guī)劃綱要中，新提“城市更新行動”，其中城中村改造位列“三老一村”改造之一。2023 年 7 月國常會審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》，首次在政策面將城中村改造單獨提出，同時明確改造對象為超大特大城市。2023 年 7 月 28 日的城中村改造部署會議中，國務(wù)院宣布城中村改造模式主要分為拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合。2024 年10 月17日，住建部宣布將主要通過貨幣化安置方式，新增 100萬套城中村改造和危舊房改造。

超大特大城市積極響應(yīng)，因城施策以點帶面。在2023 年4 月28 日政治局會議強調(diào)在超大特大城市開展城中村改造后，一線城市與其他城中村問題較為突出的核心城市積極響應(yīng)。各地普遍采取項目制模式，對于有條件項目進(jìn)行拆除新建，不具備條件的項目進(jìn)行整治提升、拆整結(jié)合。目前階段各地的已經(jīng)推進(jìn)的城中村改造規(guī)模不大，定位更偏向于起到以點帶面的示范作用。

華南城市及鄭/皖/蓉/渝等城市城中村改造進(jìn)度較快，資金來源多元。由于廣州、佛山、東莞等華南城市發(fā)展起步早，城市規(guī)劃意識較為滯后，其城中村體量較大，對于城中村改造響應(yīng)速度較快、出臺措施較為具體。如廣州在今年5 月明確資金來源可以為專項借款、專項貸款、政府專項債、信用債、專項補助等，佛山10月25日宣布支持利用專項借款購買存量房支持城中村村民安置。鄭州、合肥、成都、重慶等省會城市，由于近年城市擴(kuò)張加速，城中村問題日益顯現(xiàn)，也及時評估、發(fā)布短期城中村改造任務(wù)目標(biāo)。

2021 年起強調(diào)城市更新不能“大拆大建”。2021 年8 月30 日住建部發(fā)布《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63 號，簡稱“63號文”），提出城市更新要順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，堅持“留改拆”并舉，防止出現(xiàn)大拆大建問題。具體限制包括拆除比例不應(yīng)大于 20%、拆建比不應(yīng)大于2、就近安置率不宜低于 50%等。

2、棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)改造繼往開來

2.1 棚改分為三階段，政策性支持為主，消化三四線庫存效果顯著

棚戶區(qū)改造是近年來我國推行的一項重大民生工程。棚戶區(qū)指建筑密度大、結(jié)構(gòu)簡陋、安全隱患多、使用功能不完善、基礎(chǔ)設(shè)施不配套的住房較為集中的區(qū)域，分為城市及國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)和中央下放地方煤礦棚戶區(qū)五大類。按照安置方法和建設(shè)規(guī)模，可將棚戶區(qū)改造行動劃分為三階段：

（1）2008-2014 年，從前期地方試點轉(zhuǎn)為全國化推進(jìn)，實物安置和貨幣化安置相結(jié)合。2004、2005 年于東三省進(jìn)行棚戶區(qū)改造試點，2008 年四季度起，黨中央、國務(wù)院決定將各類棚戶區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，拉開棚改十年序幕。這段時期安置方法采取實務(wù)安置和貨幣化補償相結(jié)合的方法，由棚戶區(qū)居民自行選擇。

（2）2014-2018 年，棚改建設(shè)全面提速，大力推進(jìn)貨幣化安置。2014年，國務(wù)院提出加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造，實現(xiàn) 1 億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。2015 年，國務(wù)院提出積極推進(jìn)棚改貨幣化安置，促進(jìn)商品房庫存量大、市場房源充足的三四線城市和縣城去庫存。至此棚戶區(qū)改造進(jìn)入全面提速階段。

（3）2018-2023 年，建設(shè)量逐年減半，貨幣化安置退潮。2017 年，由于部分三四線城市開始出現(xiàn)庫存不足、房價上漲壓力增大的情況，住建部從調(diào)整貨幣化安置比例入手，對于商品住宅消化周期在 15 個月以下的市縣，更多采取新建安置房方式進(jìn)行安置。2019 年，棚改年度任務(wù)為 285 萬套，約為2018 年任務(wù)的一半；2019年、2020 年實際建成 316、165 萬套，相較于 2018 年實際建成量626 萬套逐年減半。

2014-2018 年為棚改建設(shè)高峰期，主要投資來源為PSL，2019 年后地方專項債金額提升。棚戶區(qū)改造主要有四大資金來源，分別為政策性金融貸款、商業(yè)銀行貸款、政府專項債和一般財政支出。

（1）政策性金融貸款：2014 年 4 月，為支持國開行加大對棚改的信貸力度，央行創(chuàng)設(shè)抵押補充貸款（Pledged Supplemental Lending，PSL）為開發(fā)性金融支持棚改提供長期穩(wěn)定、成本適當(dāng)?shù)馁Y金來源。PSL 為大力推進(jìn)棚改時期的主要投資來源，2014-2018 年分別為棚改帶來新增投資額 3831、6981、9750、6350、6920億元。

（2）地方政府專項債：2018 年開始試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券。2019 年后，地方政府棚改專項債投資額達(dá)到 3328 億元，代替PSL成為棚改投資的主要來源。2020 年，監(jiān)管部門開始收緊對棚改專項債實施領(lǐng)域的限制，要求專項債只能用于已開工存量項目，且不得用于貨幣化安置項目。

（3）公共財政支出：棚改投資也被納入至中央與地方公共預(yù)算支出中，以地方公共財政支出為主?！笆濉逼陂g公共財政支出約占總投資額10.1%。

（4）商業(yè)銀行貸款：“十三五”期間預(yù)計完成投資額7 萬億，可推算2016-2020年約撬動商業(yè)貸款約 2.8 萬億，占總投資額比例約40%。

2017 年貨幣化安置比例提升至 60%，消化三四線庫存效果顯著。棚改投資與建設(shè)的高峰期也為貨幣化安置比例高位時期。2014-2017 年貨幣化安置比例顯著提升，從 2014 年的 9%提升至 2017 年的 60%。貨幣化安置促進(jìn)央行的開發(fā)性金融貸款在各主體之間形成資金流轉(zhuǎn)閉環(huán)，進(jìn)而帶動開發(fā)商商品房庫存消化。據(jù)中指研究測算，2018 年貨幣化資金拉動的銷售面積占當(dāng)年商品住宅總銷售面積16.2%，對三四線城市消化庫存作用顯著。2017 年末由于部分城市出現(xiàn)庫存不足、房價上漲現(xiàn)象，貨幣化安置政策態(tài)度轉(zhuǎn)向，也代表棚改進(jìn)入尾聲。

2.2 老舊小區(qū)改造于棚改尾聲提出，相較棚改市場化程度更高

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造屬于城市更新行動，重點改造范圍是2000 年底前建成的老舊小區(qū)。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)指的是建造時間比較長，市政配套設(shè)施老化，公共服務(wù)缺項等問題比較突出的居住小區(qū)。2017 年，住建部在 15 座城市開展老舊小區(qū)改造試點。2019年，住建部將舊改上升至國家民生工程。2020 年，國務(wù)院重明確改造范圍為2000年底建成的老舊小區(qū)，工作目標(biāo)是“十四五”期末力爭基本完成2000 年底前建成需改造的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造任務(wù)。

近三年年均改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū) 5.4 萬個，開工率超100%，2024 年開工數(shù)同比減少。2020 年來住建部每月更新城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造數(shù)量，2021、2022、2023年共分別完成 55555、52544、53728 個老舊小區(qū)改造，年末開工率均超100%，超額完成任務(wù)。2024 年來，月度開工數(shù)同比轉(zhuǎn)負(fù)，舊改強度有所減弱。

老舊小區(qū)改造采取各方合理共擔(dān)方式籌集資金。與棚改政策性支持為主不同，老舊小區(qū)改造采取“誰受益，誰出資”原則，支持主體采取市場化方式運營，尋求多樣化融資渠道，如居民直接出資或提取住房公積金、政府財政支持、金融債券信貸支持、原產(chǎn)權(quán)單位支持等。

2.3 城中村改造與棚改、舊改在多方面存在差異

棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)改造、城中村改造均為重大民生工程。通過前文梳理，這三者在主要推行時間、改造對象、改造地區(qū)、改造形式、實施主體、融資來源、安置方式、行動目標(biāo)方面存在差異。

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