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高速公路行業(yè)管理體制、建設發(fā)展現(xiàn)狀及競爭狀況
思瀚產業(yè)研究院 招商公路    2023-08-17

（1）行業(yè)管理體制

1）行業(yè)監(jiān)管體系

在行業(yè)監(jiān)管結構上，全國人民代表大會負責公路交通基本法的立法；國務院負責行政法規(guī)的制定及全國公路交通發(fā)展規(guī)劃的審批；交通運輸部負責統(tǒng)籌全國公路管理工作，制定部門規(guī)章及制定公路發(fā)展規(guī)劃和具體實施方針；各省、自治區(qū)、直轄市均設交通廳、交通委員會等交通行政主管部門，作為省級人民政府主管本地公路、水路等交通事業(yè)的職能部門，在省級人民政府和交通運輸部領導及指導下統(tǒng)籌本地區(qū)公路管理工作、制定公路發(fā)展規(guī)劃和具體實施方針，以及負責全國及省級公路的發(fā)展、建設、養(yǎng)護和管理。

此外，交通運輸部除負責制定政策及監(jiān)管外，也直接參與若干重要的全國公路項目的建設和投資。收費公路及橋梁的收費標準的制定及調整由交通廳會同同級價格主管部門審核后，報本級人民政府審查批準。

2）高速公路監(jiān)管體制是指高速公路管理機構為確保高速公路順利建設和運營而建立的組織制度，按行政隸屬關系劃分可分為集中管理型、分片管理型和專線管理型三大類型。

i. 集中管理型

主要指設置省級高速公路專門機構實行統(tǒng)一管理，將管理重心放在資金技術和管理力度比較強的省一級，實行人、財、物由省級專門機構統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌協(xié)調。

ii. 分片管理型

主要指在省級交通主管部門的統(tǒng)一領導下，按高速公路的不同片區(qū)設立專門的管理機構，各片區(qū)的管理機構相互獨立。

iii.專線管理型

主要指在省級交通主管部門的直接領導下，按高速公路的不同項目分別成立專門的管理機構，每個項目的管理機構之間相互獨立。

3）收費方式、期限和標準

i. 收費方式

我國收費公路主要采取設站收費的方式，可分為人工收費、自動收費和半自動收費三種，2019年9月底，除了海南、西藏以外，全國29個省份實現(xiàn)了高速公路電子不停車聯(lián)網收費。

ii. 收費期限規(guī)定

根據2018年12月20日印發(fā)的《收費公路管理條例（修訂草案）》，為化解債務風險、保障收費公路可持續(xù)發(fā)展的資金需求，《收費公路管理條例（修訂草案）》從完善政府收費公路“統(tǒng)借統(tǒng)還”制度、建立養(yǎng)護管理收費制度、明確收費公路償債期限等方面提出了應對措施。根據修訂草案內容，本次修訂的主要內容為提高收費公路設置門檻，建立收費公路發(fā)展的剛性控制機制。

明確新建的收費公路只能是高速公路，停止新建收費一、二級公路和獨立橋梁、隧道，嚴格控制收費公路規(guī)模；明確車輛通行費收入無法滿足債務利息和養(yǎng)護管理支出需求的省份不得新建收費公路，防止盲目投資建設。完善政府收費公路“統(tǒng)借統(tǒng)還”制度，加快政府債務償還。形象些說，“統(tǒng)借統(tǒng)還”就是通過各省份范圍內政府收費高速公路統(tǒng)收統(tǒng)支，收入好壞路段的交叉補貼，通過“統(tǒng)”的方式提高整體的還本付息能力，加快債務償還速度。明確收費公路的償債期限和經營期限。

政府收費高速公路項目償債期限應當按照覆蓋債務還本付息需求的原則合理設置。經營性公路項目經營期限按照收回投資并有合理回報的原則確定，一般不得超過30年，投資規(guī)模大、回報周期長的收費公路，可以超過30年，以有效吸引社會資本投資。建立養(yǎng)護管理收費制度。一省份范圍內所有政府收費高速公路債務償清的，按照滿足基本養(yǎng)護、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費標準，實行養(yǎng)護管理收費，保障養(yǎng)護管理資金需要。

4）相關規(guī)劃

《國家高速公路網規(guī)劃》于2004年經國務院審議通過，是中國公路網中最高層次的公路通道。根據該規(guī)劃，中國國家高速公路網采用放射線與縱橫網格相結合的布局方案，形成由中心城市向外放射以及橫貫東西、縱貫南北的大通道，由7條首都放射線、9條南北縱向線和18條東西橫向線組成，簡稱為“7918網”。

總規(guī)模約8.5萬公里，其中：主線6.8萬公里，地區(qū)環(huán)線、聯(lián)絡線等其他路線約1.7萬公里。地區(qū)環(huán)線為遼中環(huán)線、成渝環(huán)線、海南環(huán)線、珠三角環(huán)線、杭州灣環(huán)線共5條地區(qū)性環(huán)線，聯(lián)絡線包括19條橫向聯(lián)絡線和17條縱向聯(lián)絡線。該規(guī)劃采用“東部加密、中部成網、西部連通”的布局思路，建成后可以在全國范圍內形成“首都連接省會、省會彼此相通、連接主要地市、覆蓋重要縣市”的高速公路網絡。

2006 年 6月 13日，交通部發(fā)布《公路水路交通中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要（2006年-2020年）》，旨在從國民經濟、社會發(fā)展和國家安全的需求出發(fā)，結合交通科技自身發(fā)展的特點和規(guī)律，確定中長期交通科技工作的發(fā)展目標和重點任務，制定具體的規(guī)劃實施方案，提出促進交通科技發(fā)展的保障措施，為交通行業(yè)的科技活動和科技資源配置提供指導。綱要提出，到2020年，全國將形成15-20個全國或區(qū)域性交通行業(yè)科技研發(fā)中心，培養(yǎng)100名左右國內一流、國際有影響的交通科技領軍人才。

2013年6月17日，國家發(fā)改委正式印發(fā)《國家公路網規(guī)劃（2013-2030年）》，這是我國第一個集高速公路和普通公路于一體的國家中長期公路網布局規(guī)劃，是指導我國公路長遠發(fā)展的綱領性文件。今后十幾年，我國將投入4.7萬億元，到2030年建成總規(guī)模40.1萬公里的國家公路網，由普通國道和國家高速公路兩個路網構成。

普通國道將由10.6萬公里增加到26.5萬公里，增加1倍多。普通國道網由12條首都放射線、47條南北縱線、60條東西橫線和81條聯(lián)絡線組成。國家高速公路將由8.5萬公里增加到11.8萬公里，增加3.3萬公里。國家高速公路網由7條首都放射線、11條南北縱線、18條東西橫線及地區(qū)環(huán)線、并行線、聯(lián)絡線等組成，總規(guī)模11.8萬公里；另規(guī)劃遠期展望線1.8萬公里，位于西部地廣人稀地區(qū)。

國家級干線公路將形成由“普通國道＋國家高速公路”兩個層次共同組成的線網格局，普通國道提供普遍的、非收費的交通基本公共服務，國家高速公路提供高效、快捷的運輸服務?？臻g布局將更加合理、結構更加清晰、功能更加明確。

2016年3月7日，交通部印發(fā)《綜合運輸服務“十三五”發(fā)展規(guī)劃》。根據規(guī)劃，到2020年，我國將基本建成統(tǒng)一開放、競爭有序的綜合運輸服務市場體系。同時，規(guī)劃特別指出，綜合運輸服務應與新一代信息技術實現(xiàn)深度融合，并提出達到2020年高速公路ETC覆蓋率達85%的規(guī)劃目標。

2016年3月28日，國家發(fā)改委和交通部印發(fā)《交通基礎設施重大工程建設三年行動計劃》。計劃提出，“十三五”時期是交通基礎設施重大工程建設的重要階段，2016-2018年擬重點推進鐵路、公路和水路、機場、城市軌道交通項目303項，涉及項目總投資約4.7萬億元，其中2016年項目131個，投資約2.1萬億元；2017年項目92個，投資約1.3萬億元；2018年項目80個，投資約1.3萬億元。公路建設方面將重點推進54個項目前期工作，新建及改擴建高速公路6,000公里以上，涉及投資約5,800億元。

2016年6月10日，國務院辦公廳發(fā)布《關于轉發(fā)國家發(fā)展改革委營造良好市場環(huán)境推動交通物流融合發(fā)展實施方案的通知》（國辦發(fā)[2016]43號）。方案在我國綜合運輸體系基本形成的大背景下，針對我國目前運輸體系還存在線路與節(jié)點配套不足、各運輸方式之間銜接不夠等問題提出指導意見。為完善樞紐及疏運系統(tǒng)，加強交通物流網絡建設，我國需加強重點城市繞城高速公路建設，強化超大、特大城市出入城道路與高速公路銜接，減少過境貨物對城市交通的干擾。

2017年1月22日，交通運輸部印發(fā)《推進智慧交通發(fā)展行動計劃（2017-2020年）》，著力提升交通運輸數字化、網絡化、智能化水平。該計劃將深化建筑信息模型（BIM）技術在重大交通基礎設施項目規(guī)劃、設計、建設、施工、運營、檢測維護管理全生命周期的應用，選取國家高速公路、特大型橋梁、特長隧道等重大基礎設施項目；加快云計算、大數據等現(xiàn)代信息技術的集成創(chuàng)新與應用，加強公路養(yǎng)護決策、路網運行監(jiān)測、應急調度指揮等核心業(yè)務系統(tǒng)建設和應用，有效提升路網建管養(yǎng)智能化水平。

2017年2月3日，國務院印發(fā)《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》，旨在與“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展等規(guī)劃相銜接。規(guī)劃指出，到2020年，基本建成安全、便捷、高效、綠色的現(xiàn)代綜合交通運輸體系，部分地區(qū)和領域率先基本實現(xiàn)交通運輸現(xiàn)代化。為構建高品質的快速交通網，將完善高速公路網絡，加快推進由7條首都放射線、11條北南縱線、18條東西橫線，以及地區(qū)環(huán)線、并行線、聯(lián)絡線等組成的國家高速公路網建設，盡快打通國家高速公路主線待貫通路段，推進建設年代較早、交通繁忙的國家高速公路擴容改造和分流路線建設。

2021年2月，中共中央、國務院印發(fā)了《國家綜合立體交通網規(guī)劃綱要》，旨在加快建設交通強國，構建現(xiàn)代化高質量國家綜合立體交通網，支撐現(xiàn)代化經濟體系和社會主義現(xiàn)代化強國建設。規(guī)劃指出，到2035年，基本建成便捷順暢、經濟高效、綠色集約、智能先進、安全可靠的現(xiàn)代化高質量國家綜合立體交通網，實現(xiàn)國際國內互聯(lián)互通、全國主要城市立體暢達、縣級節(jié)點有效覆蓋，有力支撐“全國123出行交通圈”（都市區(qū)1小時通勤、城市群2小時通達、全國主要城市3小時覆蓋）和“全球123快貨物流圈”（國內1天送達、周邊國家2天送達、全球主要城市3天送達）。

交通基礎設施質量、智能化與綠色化水平居世界前列。交通運輸全面適應人民日益增長的美好生活需要，有力保障國家安全，支撐我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。2021年5月，國務院印發(fā)了《國務院2021年度立法工作計劃》，明確預備修訂《收費公路管理條例》，預示收費公路政策優(yōu)化調整進程將加快。

2022年2月，國務院印發(fā)《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃的通知》，將發(fā)展目標確定為：到2025年，綜合交通運輸基本實現(xiàn)一體化融合發(fā)展，智能化、綠色化取得實質性突破，綜合能力、服務品質、運行效率和整體效益顯著提升，交通運輸發(fā)展向世界一流水平邁進。

2022年12月，國務院印發(fā)了《擴大內需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022－2035年）》，要求加快交通基礎設施建設，完善以鐵路為主干、以公路為基礎、水運民航比較優(yōu)勢充分發(fā)揮的國家綜合立體交通網，推進“6軸7廊8通道”主骨架建設，增強區(qū)域間、城市群間、省際間交通運輸聯(lián)系。加強中西部地區(qū)、沿江沿海戰(zhàn)略骨干通道建設，有序推進能力緊張通道升級擴容，加強與周邊國家互聯(lián)互通。要完善公路網骨干線路，提升國家高速公路網絡質量，加快省際高速公路建設，推進普通國省道瓶頸路段貫通升級。

（2）國內高速公路建設發(fā)展現(xiàn)狀

我國高速公路行業(yè)十分注重自身技術水平的提高，在高速公路建設與運營等方面取得快速發(fā)展的同時，技術水平也不斷得到提升。

在數字化交通管理技術方面，我國以公眾出行交通信息服務平臺、交通電子政務暢通工程、交通監(jiān)控中心建設、交通政務服務平臺建設、城市智能交通試點建設為載體，通過信息技術、管理技術和計算機技術的集成，在交通規(guī)劃、設計、管理、監(jiān)控、運輸組織、決策支持以及交通公眾信息發(fā)布等領域廣泛應用，全面推進交通信息化進程，大大提升了管理效能。

在基礎設施建養(yǎng)技術方面，有關部門結合我國的自然環(huán)境條件和基礎設施建設需求，在交通基礎設施建設與養(yǎng)護技術領域開展系列科技攻關，在公路勘測設計、路基路面修筑、路面材料與結構與質量檢測等各個方面進行專項研發(fā)，取得了顯著的效果。同時，針對我國新建公路路面存在一定程度的早期損壞以及早期修建的公路大量進入大修期、路面質量下降較快的實際，組織開展“提高路面質量對策研究”，對以往路面建設經驗進行總結與提煉，取得了大量的科技成果。

1）交通運輸行業(yè)發(fā)展迅速，公路里程保持平穩(wěn)增長

交通運輸作為國民經濟發(fā)展的基礎設施行業(yè)，對于國民經濟的發(fā)展起到支撐性作用，公路運輸是交通運輸的重要組成部分，在全社會客運量和貨運量上占據重要地位。目前，我國大力推動基礎設施建設，深化交通運輸改革，交通運輸行業(yè)發(fā)展迅速，公路里程長度保持平穩(wěn)增長。根據國家統(tǒng)計局網站數據，

雖然我國的交通運輸建設速度較快，但由于人口基數巨大，相較于發(fā)達國家而言，我國人均交通線長度仍然較低。因此，未來隨著我國經濟的發(fā)展，以及國家一系列推動基礎設施建設、完善交通運輸行業(yè)發(fā)展政策的實施，國內交通運輸建設存在較大發(fā)展空間。

2）公路運輸行業(yè)增速放緩，但行業(yè)發(fā)展依舊保持增長態(tài)勢

公路運輸作為是交通運系統(tǒng)的組成部分之一，主要承擔短途客貨運輸，具有運輸速度快，適應性強等特點。近年來，受到國內宏觀經濟不景氣的影響，貨運需求增長緩慢，導致公路貨網的逐步開通，乘客出行選擇也越加豐富，使得公路客運量的增速也出現(xiàn)一定下滑。雖然公路運輸增速放緩，但公路運輸行業(yè)總體上保持依舊保持增長態(tài)勢。

根據《2021年交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，截止2022年底，全國高速公路里程達17.73萬公里，相比2021年增加0.82萬公里。全年公路營業(yè)性客運量35.46億人，比上年下降30.3%，旅客周轉量2,407.54億人公里，下降33.7%，營業(yè)性貨運量371.19億噸，下降5.5%，貨物周轉量68,958.04億噸公里，下降1.2%。

3）高速公路經營朝著信息技術化的方向發(fā)展

近幾年，高速公路建設取得快速進展，高速公路里程從2005年的4.1萬公里增加到2022年的17.73公里，年復合增長率為9%。與此同時，高速公路運營趨向技術化，推動公眾出行交通信息服務平臺、交通監(jiān)控中心、交通政務服務平臺、城市智能交通試點等平臺建設，運用現(xiàn)代技術全方面推進交通信息化進程，提升管理效能。

4）服務區(qū)、戶外廣告成為高速公路業(yè)務拓展點

高速公路相對于普通公路，具有一定特殊性，具有全線封閉、出入口控制等特征，運行車輛只能在規(guī)定的立體交叉口進出高速公路。作為高速公路的附屬行業(yè)，其沿線服務區(qū)運營具有獨特優(yōu)勢，是來往乘客停車休息、餐飲活動的唯一選擇，屬于高速公路的重要拓展業(yè)務。對于廣告業(yè)務，高速公路沿線景致單調、重復、周邊視覺障礙物少，是戶外廣告投放的理想地點，而且高速公路沿線戶外廣告能夠全天侯無間斷地向不斷變化著的消費對象們傳遞發(fā)布相應信息，具有較高經濟效益，因此，各大高速公路企業(yè)正逐步全面開展戶外廣告業(yè)務的運營。

（3）行業(yè)競爭狀況

1）行業(yè)競爭格局

高速公路行業(yè)具有較強的區(qū)域性特征，不同區(qū)域以及不同路線的高速公路之間不可相互替代，而且不同區(qū)域的經濟發(fā)展、工業(yè)化進程、消費升級等因素都在一定程度上影響到高速公路需求，即使相同建設標準的高速公路，在不同區(qū)域的車流量也有所不同。

從整個交通運輸業(yè)上看，交通設施的完善將為公眾提供多樣化的交通運輸選擇，一定程度上對高速公路行業(yè)帶來更多的競爭和挑戰(zhàn)。航空運輸行業(yè)在長途運輸中有著速度快的優(yōu)點，但短途運輸則具有成本高、受氣象條件限制等缺點；高速公路行業(yè)在短途運輸中有著有快捷、省時、服務設施齊全等優(yōu)勢，因此航空運輸業(yè)對高速公路行業(yè)不會產生實質性影響。

鐵路運輸與高速公路運輸兩者的承運服務對象、市場存在差異同時具有一定重合，高速公路與鐵路之間具有一定競爭關系。高速公路相比普通公路具有快捷安全、省時省油、服務設施齊全等優(yōu)勢，但是普通公路的免費也給高速公路帶來一定影響。

從公路行業(yè)內來看，收費公路行業(yè)集中度較高，目前收費公路運營管理主體主要是各省的高速公路管理單位、交通投資集團。其中各省高速公路管理單位和交通投資集團一般以投資、運營本省收費公路為主，且近年來往往應省政府的要求，投資運營一些效益較差的收費公路，除山東高速集團外，各省交通投資集團在其它省份投資較少。

全國布局的收費公路投資經營企業(yè)中，除招商公路和越秀交通外，大多是以建設施工為主業(yè)的企業(yè)，如中交建設、中國中鐵、中國鐵建等，它們投資收費公路的主要目的是獲得施工利潤，因此一般是以施工設計總承包的方式，投資新建收費公路項目，相對而言不太看重運營期效益，因此與招商公路這樣專注于收購已建成通車、比較成熟的收費公路的企業(yè)不太具有直接競爭關系。

2）行業(yè)內主要企業(yè)

目前收費公路運營管理主體主要是各省的高速公路管理單位、交通投資集團，規(guī)模較大、實力較強的有山東高速集團、江蘇交通控股、浙江交通投資集團、安徽交通控股、四川交通投資集團、河南交通投資集團等，以及為數不多的全國布局的收費公路投資經營企業(yè)，主要企業(yè)有招商局公路、中交建設、中國中鐵、中國鐵建、越秀交通等。

目前，高速公路行業(yè)內存在二十余家上市企業(yè)，包括浙江滬杭甬、山東高速、中原高速、寧滬高速、四川成渝、贛粵高速、深高速、現(xiàn)代投資、皖通高速、五洲交通等。