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我國環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)發(fā)展情況及發(fā)展現(xiàn)狀
編輯：盧象升 來源：思瀚產(chǎn)業(yè)研究院 僑銀股份    2023-03-07

環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)是為有效處理城鄉(xiāng)生活廢棄物，為人民群眾創(chuàng)造清潔、優(yōu)美的生活和工作環(huán)境而進行的有關(guān)生活廢棄物清掃、保潔、收集、運輸、處理、處置、綜合利用和社會管理等活動的行業(yè)總稱。具體來說，環(huán)境衛(wèi)生管理主要包括街巷、市政道路、公共場所、水域等區(qū)域的保潔，市政綠化養(yǎng)護，垃圾、糞便等生活廢棄物的收集、清除、運輸、中轉(zhuǎn)、處置、處理、綜合利用，環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、運營等。

長期以來，環(huán)境衛(wèi)生管理的供給責任一直由政府承擔，傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)作為一項公共事業(yè)，由政府“一攬子”包辦，最初與外部市場主體的合作僅限于設(shè)備采購和施工采購，運營管理責任由政府企事業(yè)單位承擔。近年來，隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入，政府意識到僅靠財政投資和管理進行城鄉(xiāng)市容環(huán)境衛(wèi)生的治理工作存在很大局限性，因此政府開始采取“國退民進”的方式，由原來對環(huán)境衛(wèi)生管理服務(wù)的大包大攬逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧徺I服務(wù)并強化監(jiān)督職責，通過引入各種市場主體參與環(huán)境衛(wèi)生管理工作，提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)的工作效率。

特別是 2013 年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2013]96 號）發(fā)布，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度，自此各地環(huán)衛(wèi)市場化力度明顯增強。我國的環(huán)衛(wèi)市場化改革歷程正在經(jīng)歷“從南到北、從沿海到內(nèi)地”的發(fā)展過程，而我國的環(huán)衛(wèi)服務(wù)體制也正在經(jīng)歷從“政府專營”到“市場化”，再到“公私合營（PPP）”的變遷過程。我國的環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)的發(fā)展階段情況如下：

（1）政府行政管理階段（1949 年-2002 年）

公共環(huán)境衛(wèi)生管理的服務(wù)興起于歐美，二十世紀九十年代公共環(huán)衛(wèi)服務(wù)概念逐漸傳入我國。在市政環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域，我國自建國以來直至二十一世紀初期，一直是在政府主導(dǎo)下，由事業(yè)單位的城市管理、市容市貌管理部門等進行實施與監(jiān)管，事業(yè)單位是環(huán)境衛(wèi)生管理的主體，偶爾會有一些邊緣業(yè)務(wù)交給個體戶性質(zhì)的企業(yè)或單位承擔，業(yè)務(wù)量和產(chǎn)值規(guī)模都很小。

（2）小規(guī)模市場化試點階段（2003 年-2013 年）

2002 年，國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（以下簡稱“《意見》”），提出要開放市政公用行業(yè)市場，對供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等經(jīng)營性市政公用設(shè)施的建設(shè)，應(yīng)公開向社會招標選擇投資主體。同時，建立市政公用行業(yè)特許經(jīng)營制度，特許經(jīng)營的范圍包括城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等直接關(guān)系社會公共

利益和涉及有限公共資源配置的行業(yè)?！兑庖姟烦雠_后，在我國沿海發(fā)達地區(qū)由一些零星項目公開招投標開始，逐步出現(xiàn)了市場化的雛形，一些環(huán)衛(wèi)服務(wù)公司也開始朝著中小企業(yè)規(guī)模的方向發(fā)展。有些城市啟動了政府采購環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)的試點，隨著一批專業(yè)化企業(yè)的出現(xiàn)和發(fā)展，環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)的市場化的趨勢愈加明顯。

（3）市場化快速發(fā)展階段（2013 年以后）

黨的十八大明確了政府職能轉(zhuǎn)變，打造公共服務(wù)型政府，公共服務(wù)項目的市場化趨勢越發(fā)明朗。十八屆三中全會進一步明確了全面深化改革，政府采購環(huán)境衛(wèi)生管理服務(wù)使得該行業(yè)社會化、市場化的運營得到更有效的發(fā)展，給環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)行業(yè)帶來了新的機遇和有力支持。2013 年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度；

2014 年起，國家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，并于 2015 年下發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在該意見指導(dǎo)下，國家發(fā)改委和國家財政部分別先后建立了 PPP 項目庫，環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域的 PPP 項目陸續(xù)出現(xiàn)；

2017 年 3 月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實施方案的通知》，提出到 2020 年底基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標準體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式，在 46個城市先行試點生活垃圾強制分類；2017 年 5 月，住建部下發(fā)《關(guān)于開展第一批農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用示范工作的通知》，公布 100個農(nóng)村生活垃圾分類試點區(qū)縣；

2018 年 9 月，發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于抓緊貫徹落實國務(wù)院部署促進民間投資持續(xù)健康發(fā)展的通知》，要求各部門在環(huán)境保護和重大市政工程等領(lǐng)域的項目中進行擇優(yōu)推介，依托國家重大建設(shè)項目庫，將符合規(guī)范的優(yōu)質(zhì)項目進行儲備；

2019 年 3 月，住建部發(fā)布《關(guān)于在城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設(shè)和整治中開展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動的指導(dǎo)意見》計劃到 2020 年，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)人居環(huán)境得到明顯改善的目標，到 2022 年，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)人居環(huán)境“整潔、舒適、安全、美麗”目標，初步建立“共同締造”的長效機制；

2020 年 3 月，住建部發(fā)布《關(guān)于進一步做好城市環(huán)境衛(wèi)生工作的通知》指出全面推進環(huán)衛(wèi)各項工作，各級環(huán)衛(wèi)行業(yè)主管部門要有針對性的加快各類環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)。同時，指出各級環(huán)衛(wèi)行業(yè)主管部門要根據(jù)疫情防控形勢變化和當?shù)夭渴?，按照標準?guī)范要求，指導(dǎo)環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位做好城市道路等清掃保潔工作。

2021 年 5 月，國家發(fā)改委、住建部發(fā)布《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》提出，到 2025 年底，全國生活垃圾分類收運能力達到 70 萬噸/日左右，基本滿足地級及以上城市生活垃圾分類收集、分類轉(zhuǎn)運、分類處理需求；鼓勵有條件的縣城推進生活垃圾分類和處理設(shè)施建設(shè)。

2022 年 5 月，住建局發(fā)布《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于進一步做好市政基礎(chǔ)設(shè)施安全運行管理的通知》指出，加強城市環(huán)境衛(wèi)生安全管理。做好城市道路等清掃保潔工作，完善作業(yè)人員安全防護措施，規(guī)范設(shè)置作業(yè)安全標志，加強安全作業(yè)教育和技能培訓(xùn)，提高環(huán)衛(wèi)工人安全意識和能力。加強生活垃圾填埋場、焚燒廠及轉(zhuǎn)運站等城市環(huán)衛(wèi)設(shè)施安全管理工作，認真落實相關(guān)安全工作要求，嚴格執(zhí)行相關(guān)運行維護技術(shù)規(guī)程及標準。

一系列政策的出臺，給環(huán)境衛(wèi)生管理市場化注入新的推進劑,在政策和市場環(huán)境的推動下，環(huán)境衛(wèi)生管理企業(yè)也逐步從小規(guī)模企業(yè)、中小企業(yè)向大型規(guī)模企業(yè)的方向成長，由小型環(huán)衛(wèi)企業(yè)向城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生管理一體化服務(wù)企業(yè)、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合運營商的方向邁進。

環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。近年來，國家政策的陸續(xù)出臺加之生活垃圾逐年增加的現(xiàn)狀，都催化了環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)的發(fā)展，使得環(huán)衛(wèi)作業(yè)、垃圾處理市場規(guī)模進一步擴大。根據(jù)《十四五規(guī)劃和 2035 年遠景目標綱要》，我國將加快發(fā)展方式，實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型，全面推行循環(huán)經(jīng)濟理念，構(gòu)建多層次資源高效循環(huán)利用體系，促進城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善。國家鼓勵政策、法規(guī)的出臺，對市政環(huán)衛(wèi)市場化的深入發(fā)展產(chǎn)生了巨大推動力。

據(jù)環(huán)境司南統(tǒng)計，2022 年上半年全國環(huán)衛(wèi)服務(wù)中標項目合同總額為1,096億元，年化額達到 380 億。城市管理作為環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)的重要發(fā)展趨勢之一，其服務(wù)市場也在不斷發(fā)展。

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展以及國家對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大力投入，近年來我國城鎮(zhèn)化率顯著提升。截至 2021 年底，我國的城鎮(zhèn)化率已達 64.72%，城鎮(zhèn)常住人口已達 9.14 億。根據(jù)中國社會科學(xué)院財經(jīng)院發(fā)布的《中國城市競爭力第 17 次報告》預(yù)測，2035 年中國城鎮(zhèn)化比例將達到 70%以上。城鎮(zhèn)化率的提升直接增加了道路清掃面積及城區(qū)綠化面積，進而提升清掃保潔需求以及環(huán)衛(wèi)裝備需求。

隨著垃圾分類試點及國家制度的推進，單獨的垃圾分類招標項目以及與環(huán)衛(wèi)服務(wù)打包招標的情況不斷增加，環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場規(guī)模顯著放大。